Komentarz do wyroku TK w sprawie uchwały krajobrazowej

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego, na który czekała cała branża reklamy zewnętrznej od 2019 r. zapadł w dniu 12.12.2023 r. (sygn. P 20/19 oraz P 15/20) – nie można nakazywać dostosowania legalnych nośników reklamowych do przepisów uchwały krajobrazowej bez odszkodowania.

Zgodnie z tym wyrokiem, przepis art. 37a ust. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który umożliwiał uchwalanie tzw. uchwał krajobrazowych nakazujących dostosowanie istniejących przed wejściem w życie uchwały legalnie wzniesionych tablic i urządzeń reklamowych do przepisów uchwały krajobrazowej bez jakiegokolwiek odszkodowania dla ich właścicieli jest sprzeczny z art. 2 i z art. 21 Konstytucji RP. Narusza on zatem zasadę zaufania obywateli do Państwa i stanowionego przez nie prawa, a także fundamentalną zasadę, że wywłaszczenie może odbywać się tylko za słusznym odszkodowaniem.

Trybunał uznał, że w toku procesu legislacyjnego nad przepisami o tzw. uchwałach krajobrazowych doszło do niedozwolonego pominięcia ustawodawczego, które ustawodawca będzie miał teraz obowiązek usunąć/wyeliminować z systemu prawa, wprowadzając stosowną nowelizację. Nowelizacja ta powinna przewidywać odszkodowanie dla podmiotów, które na podstawie uchwały krajobrazowej będą wywłaszczane ze swoich urządzeń reklamowych, tj. będą musiały je usunąć. Domniemanie zgodności z Konstytucją RP zakwestionowanego przepisu prawa zostało obalone.

Ogłoszenie wyroku przez Trybunał Konstytucyjny.

Co z tego w praktyce wynika dla branży reklamowej?

Dla przypomnienia: uchwały krajobrazowe to akty prawa miejscowego podobne do miejscowych planów zagospodarowania, w których dana gmina może kompleksowo uregulować, jakiego typu/wielkości/rodzaju nośniki reklamowe mogą stanąć w poszczególnych miejscach. Każda gmina może uchwalić taką uchwałę, ale nie musi tego robić.

Za nośniki reklamowe stawiane sprzecznie z taką uchwałą krajobrazową gmina może naliczać wysokie kary administracyjne podmiotom, które nośniki te ustawiły, aż do chwili, kiedy te nośniki zostaną usunięte/rozebrane.

Ale nie tylko to: zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny przepis reguluje, że w takiej uchwale krajobrazowej trzeba obligatoryjnie zapisać termin dostosowania wszelkich istniejących już wcześniej na terenie gminy nośników reklamowych do jej postanowień. A zatem inaczej niż w przypadku miejscowego planu zagospodarowania, taka uchwała krajobrazowa nie działa tylko na przyszłość, ale i wstecz, także wobec nośników reklamowych, dla których właściciel lata temu uzyskał pozwolenie na budowę bądź zgłoszenie, a zatem całkowicie legalnych.

W tym zakresie uchwała krajobrazowa eliminuje skutki prawne ochrony, którą przyznaje pozwolenie na budowę i zrównuje taki nośnik reklamowy z samowolą budowlaną – nośnikiem reklamowym postawionym na dziko. Jak wytknął Trybunał: w praktyce przepis ten zrównywał status samowoli budowlanych (nośników reklamowych stawianych „na dziko”) i tych wzniesionych z zachowaniem wszelkich obowiązujących dotąd przepisów i procedur.

Problem takich rozbiórek w najwyższym stopniu dotyczy oczywiście billboardów. Mniejsze nośniki reklamowe typu bannery można łatwo i bez kosztów usunąć.

Wpływ na samorządy

Aktualnie kary za nierozebrane nośniki reklamowe nakładane są masowo w Gdańsku i Krakowie. Duża część gmin czekała jednak na wyrok TK z decyzją, czy podejmować taką uchwałę, czy też może ona mieć negatywne skutki dla gminy.

Ta ostatnia obawa potwierdza się: za nośniki reklamowe istniejące w gminie legalnie, które właściciel będzie musiał „dostosować” do uchwały krajobrazowej przez ich rozbiórkę, trzeba będzie mu zapłacić odszkodowanie.

Stawia to pod znakiem zapytania sens uchwalania takich uchwał, bo przecież gminom chodziło głównie o to, żeby usunąć chaotyczne, nielegalne reklamy. Cele uchwał krajobrazowych były słuszne, ale zastosowana metoda polegająca na jednakowym potraktowaniu wszystkich: tych działających legalnie i nielegalnie była nie do przyjęcia. Chaos reklamowy można było usunąć poprzez wyrugowanie reklamy nielegalnej, która stanowi ok. 80-90%.

Tymczasem często sama gmina ma problemy z ustaleniem, które reklamy na jej terenie są legalne, a które nie (często w archiwach gminnych dot. zgłoszeń robót budowlanych i pozwoleń na budowę na reklamy panuje chaos).

Co więcej: te gminy, które już wymusiły rozbiórkę istniejących legalnych nośników reklamowych na swoim terenie z powołaniem się na uchwałę reklamową muszą się teraz liczyć z lawiną cywilnych pozwów odszkodowawczych ze strony podmiotów, które powoływać się będą na wyrok TK. W przypadku standardowych billboardów (18 m kw.) i większych urządzeń reklamowych mogą być to niebagatelne kwoty, do tego należy doliczyć koszty zastępstwa procesowego i koszty sądowe w przypadku przegranej.

Jest jednak taka grupa gmin, które problem ten dostrzegły wcześniej i sformułowały swoje uchwały krajobrazowe tak, aby nośniki legalne były w ogóle wyłączone z zakresu ich stosowania, albo uzyskały wieloletnie (często dłuższe niż 20-letnie) okresy dostosowawcze. W ten sposób nawet po wyroku TK te gminy są chronione przed problemem odszkodowań dla właścicieli/operatorów rozbieranych legalnych nośników reklamowych, bo nośniki te stoją tam dalej nienaruszone. Takie gminy to przykładowo Kobylnica, Kołbaskowo, Suchy Las.

W szerszym kontekście wyrok TK ma również znaczenie dla kilku postępowań zawisłych przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, które zostały zawieszone w oczekiwaniu na wyrok TK w przedmiotowej sprawie (wyrok ten zapadł w odpowiedzi na pytanie prawne zadane przez NSA w sprawie dotyczącej opolskiej i gdańskiej uchwały krajobrazowej). Sprawy te dotyczą stwierdzenia nieważności uchwał krajobrazowych niektórych większych miast. Wiele podobnych spraw zostało zawieszone również w skali całego kraju przez wojewódzkie sądy administracyjne, również w oczekiwaniu na rozstrzygnięcie Trybunału.

Zachowanie NSA

W sytuacji gdy – tak jak w niniejszej sprawie – Trybunał Konstytucyjny dopatrzył się sprzecznego z Konstytucją RP pominięcia legislacyjnego ze strony ustawodawcy Naczelny Sąd Administracyjny do tej pory dopuszczał wznowienie zamkniętych już postępowań sądowo-administracyjnych. Pytanie jak postąpi w zawieszonych do tej pory postępowaniach o stwierdzenie nieważności uchwał krajobrazowych – czy orzeknie sam taką nieważność od razu, czy będzie z tym oczekiwał, aż ustawodawca uzupełni przepis art. 37a ust. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o zapisy dotyczące odszkodowania dla podmiotów zmuszonych do rozbiórki legalnych nośników reklamowych w wyniku ich dostosowania do zapisów uchwały reklamowej.

W ocenie przedsiębiorców z branży reklamowej taki wyrok NSA powinien zapaść jak najszybciej i stanowić wskazówkę dla wszystkich sądów administracyjnych w kraju, że nieważne są dotychczasowe zapisy uchwał krajobrazowych pozbawione regulacji odszkodowawczych, tudzież pozbawionych specjalnych regulacji (wyjątków) dla istniejących już legalnych nośników reklamowych.

Usunięcie jak najszybciej niepewności prawnej w tym punkcie leży w interesie wszystkich uczestników obrotu gospodarczego i podmiotów komunalnych.